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专家解读

国内外发展公交优先政策的经验与启示

来源:中国公交信息网 2016年05月17日
 

一、问题的提出

随着中国社会经济的不断发展,城市交通问题日趋严重,交通堵塞已成为城市居民最热门的话题之一,研究如何为社会提供方便、快捷、经济、安全的出行环境,改善交通堵塞和道路拥挤,具有重要的意义。自2004年开始,有关部门联合下发了一系列相关文件,对优先发展城市公共交通提出了一些要求和建议,如今,发展“公交优先”已成为人们的共识。
然而由于国内实行公交优先的历史比较短,具体该如何操作、有何有效措施、需要注意哪些问题等,尚没有现成的经验。尽管国内外也有一些人口密集、交通拥挤情况比较严重的城市,目前在优先发展公共交通方面进行了一些探索,但是这些探索也是零散的、不系统的。本文选择了10多个典型城市,如国外的库里蒂巴、东京、新加坡、曼谷,国内的北京、上海、广州、香港等,详细介绍了它们在公交优先探索方面已取得的经验和教训,从财政补贴与资金投入、快速公交发展状况等五个方面进行了详细阐述和评价,在此基础上提出了相应的改进措施,以期对我国大城市的公交优先工作和城市交通堵塞情况的改善有一定的指导意义。

二、国内外城市公交优先发展概况

“公交优先”的概念首先产生和应用于20世纪60年代末、70年代初的巴黎,之后逐渐引起国际上的重视。
北京交通拥堵严重,早在20世纪90年代,北京市就提出了优先发展公共交通的理念,经过10多年的发展,加之近年来面临的2008年奥运会的压力,2006年12月18日,经广泛征求社会各界的意见,北京市交通委员会等四家单位联合制定的《关于优先发展公共交通的意见》,确定了发展公共交通在城市可持续发展中的重要战略地位和公共交通的社会公益性定位,市政府采取了设施用地、投资安排、路权分配、财税扶持的“四优先”政策,来保障公交优先发展。

2007年是上海市实施公交优先计划的第一年,上海市也发布了《上海市人民政府关于优先发展城市公共交通的意见》,把路权优先、线网优化、政策扶持等几个方面作为落实公交优先的基本内容。
尽管已经连续5年被称为“全国畅通工程模范管理城市”,但南京在城市急速扩张、人口与私家车高增长的态势下,也面临前所未有的综合性交通拥堵。2006年南京市颁布了《关于优先发展城市公共交通的意见》,把加强城市公共交通基础设施建设、加强公交优先的管理以及推进公交行业市场化进程作为公交优先主抓的三个重点工作。另外,《南京市公交优先发展三年计划》也已经起草完毕。
香港地域狭小、人口密度高、车辆承载量大,但是由于政府将公共交通列为城市发展的首要考虑因素,制定了正确的交通发展战略,通过采取各种有效的公交客运措施和管理措施把交通问题解决得很好。现在香港约90%的市民出行首选公交,香港公交不仅承担了1100万人次的日载客量,还实现了公交赢利,这在国内外都是很少见的。
库里蒂巴具有巴西最密集繁忙的交通系统,但它是第一个实行快速公交系统的城市,交通非常畅通,是国外城市中优先发展公共交通的典范,其公共交通系统被国内外许多城市所借鉴,对我国实施优先发展城市公交的战略也有一定的借鉴作用。

在20世纪80年代初,日本东京道路拥挤、车祸频繁、堵塞不畅、管理混乱,人称“交通地狱”。近年来,东京都市圈采取重组城市功能结构、改善公共交通网络、严明法规、加强安全教育等一系列的措施来改变这一状况。目前,公共交通中的轨道交通成为东京都市圈交通系统中最核心的部分,每天有超过550万的通勤人员早上乘坐地铁到达市中心(分担率超过90%),尽管高峰时的通勤还是异常拥挤,但是交通状况日益改善。
尽管新加坡是一个人口密集的岛国,但是它采取了先进的公共交通发展模式,拥有世界一流的公共交通系统,其先进的公共交通发展模式对于我国人口密度较高的大城市具有很好的借鉴意义。
曼谷汽车拥有量在300万辆以上,平均每两个人就有一辆汽车,马路上车满为患,曾被戏称为“世界上最大的露天停车场”。曼谷政府根据城市自身特点。
采取了大力发展立体交通系统、提供出行信息服务、加强城市道路交通管理等一系列切实有效的措施后,情况已大为改善。
此外,还有许多大城市在交通资源相对紧缺、交通效率相对低下的情况下,把公共交通置于其他各种交通方式之上,优先发展公共交通、确保公共交通运行效率,以此缓解越来越严重的交通拥堵以及由此带来的一系列问题。

三、各城市公交优先政策

(一)财政补贴与资金投入情况
城市公共交通是关系到国计民生的社会公益事业。事实上,大多数国家(地区)的公交企业都存在运营收入不及运营开支这一矛盾,为促进“公交优先”,案例城市都对城市公共交通采取了不同的补贴机制和资金投入方式,如通过立法规定政府对于公交企业直接投资的责任,在税收等方面上给予优惠、补贴等,以保证公共交通硬件和服务的质量。
2006年,北京市政府投入116.7亿元,力促“公交优先”,其中31.37亿元用于支持地面公共交通发展,有力地支持了轨道交通建设、公交IC卡改革、公交车辆更新,对公交、地铁低价运营亏损和燃油涨价价差给予了适当补贴,保证了公交、地铁正常运营。从2007年1月1日开始,北京市统一市区地面公交普票票制票价,仅实施“普通卡享受4折、学生卡享受2折”优惠政策这一项,就安排折扣补贴34亿元。这一补贴力度是非常大的,这些实实在在的政策也使北京公交优先战略成为全国看点。

2004年,上海市政府取消了对公交企业的补贴,使公交企业彻底市场化。公交企业亏损比较严重,市民普遍反映公交票价比较高。从2007年开始,在《上海市人民政府关于优先发展城市公共交通的意见》中,政府确定了对公交重新补贴的政策。在政策上大力推行公交优先,对公益性强的公交发展项目给予适当的财政补贴,对公交换乘和老人、学生等出行也实行优惠政策,以降低市民出行成本。

日本政府对于公共交通建设的初始建设资金来源于国家财政贷款、中央政府补贴、地方政府补贴、私人款和其他形式的补贴。贷款和维修费用的偿还主要是通过道路使用收费收入。为了激励轨道线路的投资,政府采取了一系列补贴措施和优惠政策,如地铁补贴、新城轨道的补助、HPCPC日本铁道建设公团补助、电车补贴等,这样不但减轻了交通拥挤的压力,而且降低了将来的使用者通行费。

香港政府强调市场运作的优势,公交服务全部由私营或公营机构经营,政府不直接介入,不提供补贴等直接资助,但在站场土地使用、首期登记费、牌照费和燃油税等方面给予公交公司间接补贴。还通过划拨或短期租借土地给公交公司建设公交保养场的方式进行补贴,政府建设公交首末站和中途停靠站并无偿提供给公交公司使用。

伦敦按照商业化原则经营公交,根据投标获得线路的经营合同确定政府的补贴。巴黎政府和大区投资在80%-100%,共同对巴士运营商提供补贴。政府出资以运营补贴款的方式出现,大区的出资有补贴和对运输公司低息贷款两种形式,用于巴士车站和设施的维护、提供多种运输方式联运信息、重新构造网络的研究、鼓励使用“清洁”车辆和控制车辆污染的活动等。

美国公交立法规定扶持公共交通所需的资金由地方政府、州政府和联邦政府共同解决,联邦政府的拨款主要用于资助公交基础设施的建设和改造。纽约公共交通营运收入来自于以下几个方面:乘客的票款(大约占50%)、地方政府补贴(占24%)、纽约州政府补贴(占23%)、联邦政府补贴(占2%)、其他来源(占1%)。纽约州政府加收燃料税,此项税收用于公交补贴。洛杉矶公交建设资金主要来源于财政补贴。政府对公交补贴有两种形式:一是财政拨款,二是由依法专为公交设立的资金提供补贴。公交企业接受补贴必须满足联邦政府的条件。

(二)快速公交系统发展状况

快速公交系统(BRT)被称为“地面上的地铁”,其效率像地铁一样高,但建设成本只相当于地铁的5%。在南北美洲、欧洲、亚洲共有39个城市发展了快速公交系统,国内外城市的快速公交系统建设实践证明了其对促进公交优先发展的意义,已经成为现代城市改善交通状况的战略举措之一。

库里蒂巴的公共交通系统是全巴西最密集繁忙的,但由于其高效的服务,这里从来没有塞过车,由于公共交通的极大诱惑力,在小汽车拥有量位居巴西第二的库里蒂巴,小汽车的使用率却是最低的。对于库里蒂巴公共交通的成功,该城市快速公交系统所起的作用是功不可没的。库里蒂巴是最早建设快速公交系统的城市,其快速公交系统现已成为其他城市的样板。库里蒂巴快速公交系统由快速线、直达线、小区间联线、输送线和枢纽站组成,覆盖了该市1100公里的道路,占城市道路85%的面积,满足了75%的市民的交通需求。在每条双向快速道路上,都设计有3个车道,中间车道是双向快速公交车道,专门留给巴士使用;两边各有一条机动车道,往返于不同方向的其他机动车在上面行驶。双向快速公交车道实行全封闭运行,严禁其他车辆进入。这条车道上的红绿灯由巴士司机自行控制,以便畅通无阻。

在国内,2005年12月30日,中国第一条快速公交线路——北京南中轴路大容量快速公交投入运营后,首日客流量突破10万人次,为沿线近20万居民提供出行便利。此后,杭州、昆明等地的快速公交线路也陆续开通,上海、广州、厦门、深圳、重庆等城市也在规划建设快速公交系统,中国城市优先发展快速公交系统逐渐成为趋势。

(三)管理与服务

公交是否得到优先发展,应该从乘客的感受上来评价,舒适、方便的乘车环境是“公交优先”的重要保证,只有公共交通有着私人交通不可比拟的优势时,公共交通才能成为人们的普遍选择。
上海市积极发展低耗、环保、舒适的新型公交车,以CNG(压缩天然气)公交车为主的公交车和出租车,提高了乘客乘车时的舒适度,降低了故障率。到2006年7月底,上海公交行业空调车占全部车辆的50%以上。在加快车辆更新的同时,行业管理部门加大了对车辆的监测和管理力度,逐步实现智能化调度、运营监控和提供乘车信息服务。此外,上海城市交通管理实施市中心区域和远郊区域“差别化”管理,结合社会主义新郊区、新农村建设的总体规划,制定了详细的区域公交发展规划,乡村巴士在各个区域发展迅猛。

香港拥有很成功的公交经营管理模式,一方面政府实行“积极不干预”的政策,强调市场运作的优势,公交服务全部由私营或公营机构经营,政府不直接介入,但在站场土地使用、首期登记费、牌照费和燃油税等方面给予公交公司间接补贴,让公交企业在市场环境下相互竞争,以期既能推动服务质量的提高,又能推动公共产品供给的增加;同时香港市政府对公交履行宏观管理职能,对公交工具实行总量控制与价格监管,政府派驻人员到公交运营公司的高级管理层,随时掌握公司的财务状况和经营状况,派驻政府工作人员负责审核常规公交线路规划,并对公司的重大决策提出政府的意见。

库里蒂巴为保证公交服务的质量,不仅对各条线路上行驶的巴士按照不同的功能层次用不同颜色予以标识,还在速度和载客人数等方面有严格的要求,以便于车辆辨认和交通管理。库里蒂巴的公交系统坚持以人为本的设计理念,处处为乘客着想。例如,在快速公交系统内使用统一的车票以方便乘客转换线路;在管道式车站的入口处,建有专门方便残疾人使用的升降梯等。此外,库里蒂巴将一体化的交通规划和高密度的城市土地利用规划融为一体,保证了新开发区和城市建成区的公交服务效率和水平。

日本东京在政府提出的东京大都市区的全面发展规划中,提出以公共交通为导向的城市土地发展政策,调整城市功能布局,目的是将城市功能分散到东京附近的郊区,以减少中心区的大量潮汐式交通,改善交通状况;随着日本的人口老龄化加速,日本政府颁布的交通法规规定,在车站通道、站前广场上设计无障碍的设施服务,以方便老年人、残疾人的出行。
新加坡推崇“对门”交通和“无缝”交通,力图将人们的工作、购物等各种活动用公交系统紧密地连接起来,把居民在不同交通工具转换间所需的步行距离控制在合理的范围之内,从而真正体现出公共交通的便捷。很多地铁车站本身就设在集购物、休闲、娱乐为一体的大型购物中心的地下,为人们提供了便利。

因此,许多有私家车的人平日里也选择乘地铁出门。

曼谷通过出行信息服务(TIS)、互联网和多媒体宽带网等提供各种公交系统的即时信息,在车站设置显示屏;在主要路段推出智能信号牌,及时告知驾车者道路交通情况以及停车场地信息。全球卫星定位的GPS系统使经营者可监视运行状况,以便发生拥堵、事故时,立即采取措施,保证运行可靠性。在城市道路交通管理方面,曼谷市根据道路在不同时段交通流量的变化,对隔离墩进行调整,灵活增减左右两边车道的数量,这样就避免了在不同时段道路一边闲置、一边堵塞的现象。

(四)对私家车的引导情况

一辆大型公交车所占路面相当于两辆小汽车所占路面,载客量却是两辆小汽车的40倍。近年私人小汽车拥有量不断增加,对城市交通产生了巨大的压力。因此,对私家小汽车的引导,直接与“公交优先”的实现有密切关系。

为适当控制私人小汽车过快过猛增长,日本政府规定,大城市小汽车交通控制在总交通量的25%以内,为控制小汽车、保证“公交优先”,日本政府采取了两项措施:一是提高税率,如小汽车的牌照税、燃油税;二是提高收费标准,如车辆的性能费、保险费、燃油价格、停车费、高速公路收费等。

至2005年末,上海市拥有各类民用车辆220.5万辆,平均每100人就拥有12辆。其中私人汽车拥有量为41万辆,比2004年增加了29.1%。上海市政府对私人汽车的增长实行非常严格的总量限制,为减缓汽车增长速度,政府对私人小汽车上牌实行总量控制,而且每年新增数量很少,在此基础上,实行牌照拍卖制度,而且费用越来越高。同时上海市政府禁止微型小汽车上高架桥,这使得微型小汽车和一些低档的经济型小汽车在上海根本没有市场。

南京市运用政策、价格调控手段,有序引导个体交通,逐步降低小汽车在城市中心区的使用率,引导自行车等个体交通出行方式向公共交通出行方式转变,对机动车停车实行级差收费管理(如市中心收费要比边缘地区高),控制路内停车。

香港政府采取多种经济手段,包括征收高额首期登记税、收取牌照费、征收燃油税、提高停车费等手段使用车变得十分昂贵,把香港私家车的年增长速度有效控制在2%左右。香港政府车辆很少,在出入口设计、道路使用、交通管理等各方面,政府不给公务车任何特权,最大限度地减少公务车对城市道路交通的负面影响。

为保证“公交优先”的发展,新加坡采取了比较严格的政策措施,严格控制私人汽车的拥有和使用,具体实施办法如下。

1、征收重税

新加坡对所有的进口新车一律征收45%的进口税,这不仅在东盟国家中是最高的,在世界上也称得上高税率。另外购车还得支付一笔数目不小的登记费以及相当于汽车市场价格150%的额外费用。为减少汽车尾气对空气的污染,从1992年开始,新加坡规定,售出的新车必须安装催化转换器。正因为如此,新加坡的汽车价格比起其他国家来说要高出许多。另外新加坡对汽车的使用年限有明确的规定,如果汽车寿命已经超过10年,那么道路税增加10%,超过14年则增加50%。

2、实行“拥车证”制度政

府每月发放一定数量的“拥车证”,公开拍卖。购得“拥车证”者才能购买新车和进口的二手车。“拥车证”使用期为10年,到期之后驾车者无论是继续使用原车还是另购新车,都必须支付另一笔费用。“拥车证”的价格依照市场供求关系的变化而上下浮动,其配额则在综合考虑上一年汽车的总数、每年的固定增加额度、报废汽车的数量等多种因素的基础上计算出来,与此同时也会结合实际情况作出进一步的调整。

3、周末车制度

挂红牌的周末车,只准在平日早7时之前或晚7时之后,或周末、节假日使用。政府对这类车实施税收优惠,车价较普通车便宜近一半,鼓励车主平日少驾车,以避免引起道路堵塞。
4、市区收费制

新加坡实施区域通行许可证计划,控制在交通高峰时段进入中央商务区等管制区内的车辆数,防止拥堵。除公交车以外的车辆必须购买区域通行许可证,才可进入管制区,该举措使其车流量陡降50%,效果显著,值得借鉴。另外,在快速道路实施收费举措,使得车流量陡降40%,目前新加坡所有快速道路在高峰时段的平均车速超过每小时60公里。广州在对待私人汽车消费的态度上采取了较上海要宽松的手段,引导有实力的消费者购买高档车,普通消费者乘坐公共交通工具,对微型小汽车实行禁止上牌,是导向发展型城市的代表。这些引导汽车消费的措施起到了很好地限制私人小汽车发展、保证“公交优先”的作用。

四、对中国大城市发展“公交优先”的启示

(一)优化公交线网,打造高效轨道交通体系  

为解决线路过长、效率下降的问题,应当构建以轨道交通为骨干、常规公交为主体、出租车和轮渡为补充的多模式、多层次、高效率的公共交通体系,考虑把长距离的客流划配给地铁负责,调整、截短、改造线路过长的地面常规公交路线,减少地面长距离的运输。

尽量使公交线路的覆盖率最大化,对因道路条件不允许设置公交路线的地区、城中村、城乡结合部和一些区域客流量不是很大的地区,考虑增设中巴,为群众提供出行便利。

对市中心区进行线路抽密补疏和规划新线路的方法,进一步扩大公交的服务范围,使线网调整更加合理,有效地解决新发展区居民的出行需求。

把地铁、公交、公路客运站、火车站等紧密地结合起来,有效地调整公交枢纽站与地铁交通枢纽站的线路接驳,强化各种交通方式的衔接换乘功能,达到“无缝换乘”。

合理布设各公交站点的位置,迁移部分公交站点使之靠近地铁出入口,统一地铁站与公交站的名称,建设交通枢纽站场,与其他交通方式紧密衔接。

实施快速公交战略,使市民出行选择更加多样化。对高峰时间客流量大且集中、交通比较通畅、沿途信号交叉口比较少的公交线,以及开发相对比较分散的市郊区域的公交线,启动“大站快车”战略,提高运营速度。

(二)限制非公共交通,保证公交“路权优先”

城市道路资源极为有限,只有对公共交通实行“路权优先”才能保证公共交通快速、便捷、安全地运行,没有“路权优先”就谈不上“公交优先”。保证“路权优先”的主要措施有:市区应该强化公交“路权优先”理念、合理设置公交专用道和快速公交(BRT)。利用相关高校和研究所的研究实力,投入适量资金研究公交专用道相关信号优先控制技术和运营调度技术,适度发展快速公交系统。

此外,为限制私人汽车的发展,确定合理的购车税额和牌照费,规范每年的汽车牌照发放量;还要制定合理的燃油税、保险费制度,引导私家车消费观,也减少大排量汽车对城市环境的污染;根据具体的交通状况,制定不同等级的停车收费制度,如在交通高峰时间段和交通拥挤地段增收“拥堵费”等;规范公务用车和行政业务用车的使用;加强自行车等其他车辆管理,将自行车等非机动车和机动车交通分离开来,保障道路安全顺畅。

(三)加大资金投入,制定合理补贴机制

城市公共交通是服务人民的公益事业,综观国内外的公交经营模式,都是采取政府补贴的方式。笔者认为,要使“公交优先”落到实处,首先就要摒弃“市场竞争”的概念,始终坚持投资向公交倾斜。

提高公共交通在交通基础设施建设投资中所占份额,将城市公共交通发展纳入公共财政体系,政府要对公交设施建设给予必要的资金投入和政策扶持,城市公用事业附加费、基础设施配套费等政府性基金要用于城市交通建设,并向公共交通倾斜。

积极研究公交改革后的补贴政策,研究公交企业经营亏损,制定新的补贴办法,缓解公交企业的经营困难,确保公共交通为市民出行提供优质服务。

积极吸收社会投资,鼓励社会资本(包括境外资本)以合资、合作或委托经营等方式参与城市公共交通投资、建设和经营,逐步形成国有资本主导、多方参与、规模经营、有序竞争的格局。

在一个适当的范围内调整票价,以达到吸引公交客流的目的。给予广州市民一定的优惠政策或交通补贴,由政府立法来规范交通费补偿的方式,实行低收入人群交通补贴政策,并将其纳入社会福利保障体系。

(四)加强市场监管,改善公交服务水平

对有序开放的公交市场,应实行特许经营制度,并防止片面追求经济收益、盲目拍卖经营许可权的行为,对经营恶化、管理混乱、安全生产隐患严重的企业,要依法收回特许经营权;推行等级服务评定制度,开展文明线路创建活动,加强行业自律,促使企业不断提高自身素质。明确公交运营服务规范,建立以确保优质服务为目标的运营监管机制;衡量公交服务的重要指标为公交的行驶时间与发车间隔,而这必须和其他措施如落实公交“路权优先”等联合应用,减少公交的等待时间,确保公共交通的准确运行;积极选用安全、舒适、节能、环保的车辆,淘汰环境污染严重、技术条件差的车,为群众创造良好的乘车、候车环境;加强安全生产和服务质量管理,提高司乘人员的业务素质和安全意识,实现服务的标准化和规范化;建立健全法律法规和标准体系,加大对公共交通发展的政策支持;此外,还应该广泛开展“公交优先”宣传工作,使“公交优先”意识家喻户晓、深入人心。

(五)发挥政府主导作用,编制公共交通发展规划

毫无疑问,实施“公交优先”政策必须得到政府各部门的广泛支持,在“公交优先”中,必须发挥政府主导作用。政府要认清城市道路交通拥堵的产生机制,认识“公交优先”的重要性,将公共交通定位于为城市绝大多数居民提供一个快速有效、舒适便捷、安全可靠的公共交通系统,进一步增强公共交通在城市客运交通体系中的主导地位。
必须从系统的角度来考虑,建立短期、中期以及长期的公共交通发展规划,以适应不同发展时期的要求。在实施公交“路权优先”时,当公共交通与其他交通模式发生冲突,要充分利用先进的交通工程技术有效地实现公交优先,同时不降低其他交通的效率。

公共交通的发展还必须和土地利用相互协调。在老城区,应积极采取多种交通方式解决现有的交通需求;在新建的区域,必须建立良好的公共交通服务以协调开发区域的发展。同时应加强区域其他基础设施的建设,如商业、教育等设施,完善服务功能,以减少小区居民的出行。